政府与社会资本合作项目成本审计的思考

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政府与社会资本合作项目成本审计的思考

严政

安徽省招标集团股份有限公司, 安徽 合肥 230051

摘要:根据文件规定,PPP项目建设成本和运营成本将作为确定PPP项目政府支付对价的重要依据,而政府支付对价高低直接关系到政府履约能力、当期及未来期的财政压力。由此可见,PPP项目成本的真实性、合理性、合约性需要得到PPP项目参建各方的高度重视,笔者结合近期提供PPP项目执行阶段成本咨询服务经验,就PPP项目成本审计谈几点思考。

关键词:政府和社会资本合作(PPP);成本审计

引言

PPP模式中,政府部门和社会资本作为参与主体分别代表英文缩写中前两个“P”,由于两者参与PPP模式的出发点不同,第三个“P”表示的合作关系也可以视为是两者之间存在委托代理关系。从整个PPP项目全生命周期来看,政府部门需要确保公共产品和公共服务得到保障,社会资本则需要从项目中获取利润,对应二者形成的委托代理关系,作为委托人的政府部门难以及时准确获得作为代理人的社会资本的相关信息,项目风险分担机制和激励机制无法确保公平合理,会对PPP项目风险成本测算带来诸多不便。

1、PPP项目与其他政府投资项目成本审计的差异

PPP项目与其他政府投资项目最大的区别是,PPP项目的建设和经营活动是由项目公司完成,政府方除了履行监管和行使重大事项一票否决权(PPP合同约定)外,日常不干预项目公司正常的建设和经营管理活动,而其他政府投资项目建设和经营管理活动是由政府方组织实施的。由于社会资本方在项目公司处于控股地位,主导着项目公司的融资、建设和运营工作,并承担由此带来的融资、建设和运营等商业风险,政府需要在接受PPP项目提供的公共产品或服务后,依照绩效考核结果给予社会资本方成本补偿加合理回报。基于PPP项目成本对最终确认政府支出责任的重要作用,PPP项目与其他政府投资项目成本审计存在两点显著差异。

审计目的不同。PPP项目建设成本和运营成本审计的主要目的是确认能够纳入政府运营补贴支出的成本数据,为正确计算政府支出责任、确保政府方依约合规履行支出义务提供依据。而其他政府投资项目成本审计的主要目的是规范建设和经营管理行为,减少损失浪费行为发生,保障资金安全运行,提高财政资金使用效益,为投资决策提供成本依据。

2、PPP项目成本审计面临的难题

2.1前期及设计阶段面临的难题

在一般施工项目开展建设工作的过程中,前期以及设计阶段的造价管理工作主要是以政府部门为基础来开展的。在PPP模式下,建设企业通常会提前参与到项目工程前期以及设计阶段的咨询工作中。但是,由于受到造价管理流程和规范的限制,就会导致在一部分PPP项目中,前期和设计阶段的工作还不完善,并且项目前期的准备工作和初步设计仍停留在纸上谈兵的阶段,从而造成设计方案与建设计划具有一定的不合理性,而且项目还会出现估算和概算偏紧的情况,这在一定程度上为后期的造价管理工作埋下了潜在危险和安全隐患。

2.2项目实施阶段面临的难题

现阶段的PPP项目从前期的交流沟通、招投标工作开展到签订协议、落地实施,通常会经过很长的一段时间,而且在这个过程中还会或多或少地出现改变和调整。当前的PPP项目通常是基础设施建设或公共配套项目,其自身的资金利用程度高、子项目数量多,因此,当合同中只约定大方面的计价标准时,那么在建设过程中的建设图纸、建设计划、关键建设材料、设施品牌等工艺数据的选取就有可能对造价管理工作带来很大的不确定性和问题,这样就有可能会在一定程度上影响政府部门、社会资本企业以及各个建设部门的沟通和交流,严重时还会延误工程进度。与此同时,在建设过程中工作人员对造价的管理不当或者定价不科学,都极易导致一部分重大决策的失误,还会延缓工程建设时间,激化各方矛盾,严重影响整个项目的有序进行。

3、PPP项目成本审计需要关注的重点事项

3.1建设期成本审计需要重点关注事项

建设成本审计应及早引入。一般情况下,建设期成本是影响PPP项目运营期补贴支出金额最大的因素,加强建设成本审计是控制政府支出责任的重要环节。目前,为了发挥社会资本方建设运营一体化优势,很多PPP项目实行“PPP+EPC”模式招标,在没有施工图纸和清单控制价的情况下,按照可研估算值报下浮率作为招标竞价条件。在设计交给社会资本方,招标缺乏清单控制价的情况下,为了有效控制建设成本,项目实施机构应该在项目公司组建后,自行组织或引入专业机构开展项目概算审查、参与设计优化和评审、开展征迁费审核,实施施工过程造价现场跟踪和结算审核。

建设成本审计要密切关注PPP合同、工程承包合同和建设方案相关约定。PPP项目建设过程中,除了依据国家基本建设程序、政府投资条例、基本建设财务管理规定等相关法律法规外,还要依据PPP合同、工程承包合同和建设方案中双方约定的技术规范、计价规则、成本开支范围及标准等约定。

3.2运营期成本审计需要重点关注事项

运营成本审计需提前引入,并与建设期成本审计衔接。PPP项目进入运营期后,社会资本方希望政府尽快履行支付责任,以偿还项目融资本息,并支付投资回报。大部分PPP项目试运营期很短,项目公司在进入运营后将很快提出付款申请。因此,在建设期结束前,应尽可能早地引入运营成本审计单位,并注意建设期成本审计与运营成本审计的衔接,包括审计单位信息的沟通、成本数据的衔接等。运营成本审计要以运营方案及运营合同中对成本支出范围和标准做出的约定作为审计依据,区分项目公司成本与能够列入运营补贴支出计算公式成本,避免两类成本混同,造成政府付费支出的不合理。

3.3充分关注PPP项目成本审计结果与绩效评价结果在政府付费支出确认中的关系

PPP项目成本审计是政府运营补贴支出公式中的重要数据,按照成本基础上给予合理回报公式的设计原理,PPP项目成本审计是确定政府运营补贴支出的基础。但根据公式计算的政府运营补贴支出是否兑现,应以PPP项目绩效考核结果为依据。对按照合同约定数量、质量标准提供了公共产品或服务的,政府应全额支付运营补贴支出。对提供有缺陷或没有按照合同约定数量、质量标准提供公共产品或服务的,应扣减部分或全部运营补贴支出。因此,PPP项目成本审计与绩效评价结果共同决定了最终政府运营补贴支出支付时间和金额。应该说,PPP项目成本审计是确定政府运营补贴支出的基础,PPP项目绩效评价结果是最终确定政府运营补贴支出的依据。

结语

总之,有关部门和建设企业应及时做好有关的造价管理工作,这样不仅可以使PPP模式在项目建设过程中展现自身的优良特点,还可以推动PPP项目的快速发展,提升企业的整体经济成效。基于此,有关部门和企业的管理人员要及时对项目的阶段性工作、项目影响因素、项目造价风险以及项目团队管理等环节进行全方位的分析和研究,从而在一定程度上促进PPP项目成本管理工作的顺利展开。

参考文献

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